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[5] Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma los Artículos 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del Diputado Rogelio Carbajal Tejada y suscrita por Diputados de diversos Grupos Parlamentarios. Presentada en el Pleno de la Cámara de Diputados el jueves 19 de abril de 2007.
Los que suscriben la presente iniciativa, diputados federales de diversos grupos parlamentarios integrantes de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto mediante el cual se reforman los artículo 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
En el proceso de transformación democrática de México cada vez más se ha hecho patente la necesidad de construir un arreglo institucional funcional, equilibrado y eficaz, capaz de responder a las exigencias que nos plantea la nueva realidad política.
Para lograrlo, resulta fundamental la edificación de un Congreso responsable, fuerte y profesional, competente para llevar a cabo sus tareas de control y de legislar, apto para convertirse en un espacio de debate, de acuerdos y de consensos, elementos básicos para la gobernabilidad democrática que el país necesita.
La reelección inmediata de legisladores es práctica común en casi todos los sistemas democráticos del mundo. Únicamente México y Costa Rica se exceptúan de ella. Pedro Pablo Camargo, a propósito del tema expresa: "la reelección de los miembros del Poder Legislativo, que emana de la voluntad popular, no es, en manera alguna, incompatible con el ejercicio efectivo de la democracia representativa sino, antes bien, consecuencia del principio de la llamada soberanía popular o autodeterminación" (Camargo, 1965).
De la cita se infieren dos grandes valores presentes en todo régimen democrático. El primero de ellos se relaciona con el inalienable derecho que el ciudadano tiene para evaluar a sus representantes y, en consecuencia, para elegir con libertad según su voluntad. El segundo, está vinculado al deber primario que todo gobernante está obligado a cumplir, el de rendir cuentas de su función, en este caso de su trabajo representativo como legislador.
Manuel Eduardo de Gorostiza, autor de la Cartilla política, libro de filosofía política mexicana publicado en el siglo XIX, establece que la posibilidad de reelección de los miembros de las asambleas es una consideración necesaria para darle el carácter de representativas. En este sentido, Gorostiza señala (Gorostiza, 1833):
De ahí que, cuanto más breve sea este periodo, comparado con aquél en que el miembro del Congreso vuelve a vivir después como simple individuo de la comunidad, más seguridad habrá de alcanzar aquel resultado, pues habrá mayor dificultad de compensar el sacrificio de los provechos del periodo más largo con las utilidades del más corto: más empeño e interés se tendrá entonces en procurar aquéllos. Y de ahí que la mejor garantía para el pueblo respecto del representante esté en la mayor brevedad que se pueda dar al periodo de representación (…) Antes bien, creemos que es un deber que el representante que haya respondido bien a la confianza de los electores sea reelecto (…) pues se abstendrá de obrar mal y a la vez, es un aliciente más para que los representantes obren bien, por que es una recompensa o un castigo en manos del pueblo.
A su vez, la práctica parlamentaria internacional nos enseña que donde existe la posibilidad de la reelección consecutiva de legisladores es donde también prevalecen congresos más profesionales.
Pero un parlamento profesional sólo puede alcanzarse mediante un trabajo constante de sus legisladores. En otras palabras, se llega a ser profesional mediante la experiencia y la especialización de la función que se desempeña. Giovanni Sartori señaló recientemente en México que cuando no hay reelección "se priva al parlamento de expertos… [y que los legisladores] cuando empiezan a aprender algo tienen que irse porque saben que ahí no tienen futuro".
Por igual, José Woldenberg reiteró, también de manera reciente, que la reelección inmediata de legisladores "garantizaría el profesionalismo de quienes forman parte de las cámaras en donde se hacen las leyes que rigen la vida de los mexicanos".
Ya en 1965 Lombardo Toledano había señalado, en defensa de su propuesta para posibilitar la reelección inmediata de diputados, que todos tenemos una historia en ésta Cámara; pero esa experiencia no se puede trasladar de un modo mecánico hasta esta tribuna. Es necesario aprender el arte de la función política, histórica de un parlamento. Cuando un parlamento no influye en la marcha de la sociedad, cuando no prevé el futuro y no traza caminos para el porvenir, es un parlamento pequeño, infructuoso que en lugar de ayudar al gobernante lo estorba.
Así, en diferentes épocas y a través de diversos actores como Sartori, Woldenberg y Lombardo se ha dicho, una y otra vez, que uno de los elementos esenciales para lograr el profesionalismo en los congresos radica en la posibilidad de que un diputado o senador pueda someterse, inmediatamente al término de su gestión, al juicio ciudadano de las urnas y, en su caso, ser mantenido en el cargo o castigado con un voto negativo que le impida continuar con su representación.
No sobra decir en este debate que, en México, la medida que impide la reelección inmediata de legisladores no es por ningún motivo un principio revolucionario.
De hecho, el Constituyente de 1917 no discutió, siquiera, la posibilidad de restringir el derecho a reelegirse de un legislador. La limitante surgió hasta abril de 1933, cuando el Congreso de la Unión reformó diversos artículos constitucionales, en donde se estableció la redacción de los numerales 59 y 116, que impiden, respectivamente, la reelección consecutiva de diputados y senadores y de diputados locales.
La Constitución de 1917 no hizo sino respetar y recoger la historia y tradición que al respecto dictaba el constitucionalismo mexicano.
Desde los primeros años de vida independiente del país (1824-1933) se permitió, incluso sin límite de periodos, la posible reelección consecutiva de legisladores. Los únicos antecedentes contrarios a la reelección se remontan a la Constitución de Cádiz de 1810, que estableció que "los diputados no podrán volver a ser elegidos sino mediando otra diputación", y a la Constitución de Apatzingán de 1814, cuyos términos eran muy similares a los de su antecesora.
La decisión de eliminar límite alguno a la reelección de legisladores fue establecida desde el 28 de julio de 1824. En el dictamen de la entonces Comisión de Constitución negó, entre otras medidas, la adopción del modelo Cádiz-Apatzingán. El dictamen tuvo importantes repercusiones, pues en el periodo comprendido entre 1824 y 1836 únicamente cuatro estados de la federación conservaron el modelo Cádiz-Apatzingán.
Después, las constituciones centralistas de 1836 y de 1843 aceptaron también el principio de la reelección indefinida. De igual modo el Acta de Reforma de 1847, que devolvió la vigencia de la Constitución de 1824, conservó el principio de reelección legislativa.
En el recuento histórico no debe pasarse por alto que en el marco de la Constitución de 1857 México vivió la dictadura de Porfirio Díaz. La Revolución Mexicana de principios del siglo XX inició entonces con un primer objetivo: luchar contra la reelección reiterada del entonces Presidente, pues era evidente que el problema de aquella época se centraba en la imposibilidad de una auténtica elección, libre y ciudadana para votar al Presidente de la República. Ningún plan revolucionario demandó entonces el establecimiento de la no reelección parlamentaria.
La no reelección presidencial fue pues la bandera con la que Madero dio inicio a la Revolución Mexicana. El principio fue consagrado por el Constituyente de 1917 en el artículo 83 constitucional y, como entonces, mantiene plena vigencia en el México de hoy.
No obstante ello, debe reiterarse que el principio de no reelección legislativa no fue motivo de discusión en el Congreso Constituyente de 1917. Lo fue hasta 1932, cuando la Cámara de Diputados recibió una iniciativa del Partido Nacional Revolucionario para reformar diversos artículos constitucionales. Las modificaciones contemplaban, entre otras disposiciones, limitar la reelección inmediata de legisladores, federales y locales.
El proyecto fue votado a principios de 1933 y se incorporó formalmente a la Constitución el 19 de abril de ese año. A partir de ese momento México restringió la posibilidad de la reelección consecutiva de legisladores, pero paradójicamente la dejó latente al admitirla de forma parcial, pues un diputado o senador podrá volver a serlo, siempre y cuando entre el ejercicio del cargo y la nueva elección medie, al menos, un periodo.
Sin embargo, la limitación relativa contenida en el artículo 59 de la Constitución ha funcionado en la práctica como una prohibición absoluta. Desde entonces, según cita Alonso Lujambio, cerca del 85 por ciento de los diputados federales nunca ha vuelto a ocupar este cargo. Cada legislatura se renueva en su totalidad y sólo pocos de sus integrantes vuelven a desempeñar el cargo en periodos posteriores, produciendo, entre otros defectos, la discontinuidad de los trabajos legislativos y la pérdida de tiempo en el entendimiento, comprensión y negociación de los temas.
La no reelección tuvo consecuencias significativas para la política mexicana. Fue uno de los engranes del hiperpresidencialismo mexicano en el siglo XX, que conllevó al aumento del número de iniciativas del Poder Ejecutivo. La limitante también normó la conducta de los miembros del Congreso, casi todos miembros del partido dominante, que se basaría entonces en el interés por ser promocionados a un nuevo cargo en vez de intentar profesionalizar su labor y mantener la eficacia de los trabajos parlamentarios. La no reelección de diputados y senadores posibilitaron la circulación de las elites políticas en el sistema político mexicano del siglo XX.
Así, desde el mismo año de 1933 se discutió en distintas ocasiones la posibilidad de reformar el artículo 59 constitucional. Son, empero, dos los momentos clave que deben resaltarse en este debate.
El primero de ellos se remonta al 13 de octubre de 1964, cuando Vicente Lombardo Toledano presentó una iniciativa de reforma al artículo 54 constitucional para posibilitar la reelección ilimitada de diputados. El dictamen fue aprobado en la Cámara de Diputados, y el 2 de septiembre de 1965 el proyecto fue recibido por el Senado en calidad de minuta.
La Cámara de Senadores rechazó sin debate alguno la propuesta avalada por diputados del PRI, PARM y PPS. El 24 de septiembre de ese año fue presentado a primera lectura el dictamen que desechaba la minuta, pero en su texto señalaba una cita digna de rescatarse: "en el futuro, cuando la realidad democrática de México marque la hora oportuna y hayan desaparecido los prejuicios políticos que ahora obraron como factores circunstanciales, entonces otros hombres habrán de encontrar desbrozado el camino. Entonces, dándole razón a quien la tenga, la historia dirá la última palabra".
Debe decirse hoy que las circunstancias que motivaron la medida adoptada por el Constituyente Permanente en 1933 y reiteradas en 1965 han cambiado diametralmente.
El segundo momento, más reciente, data del 10 de abril de 2003. Casi cuarenta años después de aquel esfuerzo de 1964, una veintena de senadores de diversas fracciones parlamentarias encabezados por Jáuregui (PAN), Borrego (PRI) y Sodi (PRD), proponía la reelección consecutiva sin límite de periodos. Retomaban la propuesta original del propio Lombardo Toledano adicionada con la posibilidad de reelección de los senadores.
La iniciativa fue dictaminada con modificaciones el 18 de marzo de 2004 por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República.
El dictamen reconoció la necesidad de aceptar sí la conveniencia de la reelección inmediata de legisladores, pero acotando tal posibilidad de hasta tres legislaturas adicionales en el caso de los diputados y de hasta un periodo más en el caso de los senadores, de tal suerte que ambos tuvieran oportunidad de ejercer el encargo hasta 12 años.
Para fundar la modificación, el considerando del dictamen señaló que "por el momento la reelección inmediata deberá establecerse de manera acotada. La fórmula que proponemos a esta H. Asamblea permite conservar la experiencia adquirida por los legisladores durante su anterior desempeño, a la vez de garantizar el ingreso de nuevos representantes que renueven e introduzcan otras perspectivas y el ánimo de quien logró acceder a la representación nacional en un entorno más competitivo."
A pesar de todo, el resultado fue adverso, pues al someterse a la votación del pleno del Senado, el resultado fue de 50 votos a favor, 51 en contra y 1 abstención. La iniciativa no prosperó, pero el debate ofrecido el 10 de febrero de 2005 arroja elementos objetivos para discutir una vez más la necesidad de impulsar la reelección consecutiva de diputados y senadores.
Resulta importante destacar también que con frecuencia la opinión ciudadana expresa su desencanto para con sus representantes. En la crítica se manifiesta que destinan poco tiempo a su ejercicio público, que toman decisiones apresuradas y desacertadas o que, en ocasiones, no otorgan la importancia debida a problemas de carácter urgente. Con la ausencia de reelección inmediata, el ciudadano carece entonces de la capacidad de evaluar y juzgar a su legislador y es obvio que éste no regresa con su elector para explicar sus decisiones y por tanto rendir cuentas de su encargo.
A la vez, es dable señalar que en un diseño político donde no se contempla la posibilidad de reelección inmediata de parlamentarios, el legislador prefiere mantener una relación más estrecha con su partido que con su electorado.
Evitar la reelección consecutiva debilita la obligación de rendir cuentas y aleja a los legisladores del estímulo para buscar un contacto permanente con sus bases de apoyo electoral.
A este problema se adiciona la restricción temporal a que están sometidos diputados y senadores. Ello implica la imposiblidad para dar continuidad a los proyectos que han encaminado en razón del poco tiempo del que disponen para el desempeño de sus funciones. Tres años, en el caso de los diputados, supone un periodo corto para dominar cabalmente la complejidad de los mecanismos, temas y dinámicas del proceso legislativo.
Sin la perspectiva de contar con una verdadera carrera parlamentaria, los legisladores federales y locales no han tenido incentivo alguno para especializarse en sus tareas. No permitir la reelección inmediata se ha traducido en un obstáculo para la profesionalización de los representantes en general y en particular para los diputados.
Suele decirse en pro de la limitación vigente, que el representante puede regresar a desempeñar el cargo con los intervalos obligatorios de interrupción por disposición constitucional. Sin embargo, aun en esos casos –muy pocos según se ha dicho– los legisladores deben desplegar un esfuerzo adicional para contar con los elementos actualizados de las condiciones internas y externas que repercuten en su labor.
La reelección inmediata, otorgada sólo por voluntad del elector, garantiza la continuidad de los trabajos parlamentarios volviéndolos más serios y profesionales, basados en análisis más profundos y reflexionados, evitando por tanto la improvisación legislativa reflejada, en sin número de ocasiones, en decisiones apresuradas e incompletas que muchas veces más que solucionar conflictos, los genera. Los legisladores profesionales producen legislación de calidad, porque van profundizando en el conocimiento de las materias sobre las que legislan.
La reelección inmediata fomenta la carrera legislativa, favorece la autonomía de disertación del representante en pro de los intereses de los ciudadanos y, más importante aún, crea mayor dependencia entre legisladores y electores, pues los primeros necesariamente deberán mantenerse cerca de sus votantes y cumplir con su obligación de rendir cuentas.
A estos razonamientos debe agregarse un elemento fundamental. Pocas reformas podrían aumentar por sí mismas el peso específico del poder del Congreso frente al Ejecutivo y el Judicial. La reelección inmediata fortalecería las capacidades del Legislativo con un trabajo permanente, serio y profesional a través de representantes especializados y experimentados, lo que propiciaría por ende una relación más equilibrada y de largo plazo con los demás poderes de la Unión.
La permanencia en el tiempo de diputados y senadores debe convertirse así en la mecánica fundamental de la organización y funcionamiento interno del Poder Legislativo, en donde el legislador, y no la burocracia que lo rodea, se convierta en el centro del trabajo parlamentario.
La iniciativa que se presenta retoma casi en sus términos el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda, del Senado de la República de fecha 18 de marzo de 2004. Pretende reformar los artículos 59 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y posibilitar de manera acotada la reelección consecutiva de diputados federales y senadores. Propone, de igual modo, eliminar la restricción que subsiste respecto de los diputados locales, dejando a la libre decisión de cada entidad federativa la determinación o no de aceptar su reelección inmediata y, en su caso, de establecer las formas y reglas a las que en cada caso habrá de someterse.
Se comparten pues las consideraciones del dictamen citado. Por ello, la iniciativa sostiene la idea de que la posibilidad de reelección inmediata de legisladores debe establecerse limitando el número de periodos, hasta tres reelecciones para el caso de los diputados y una para el de los senadores.
De igual modo, y como ya se explicó, la propuesta retira la limitante constitucional que existe respecto del legislador local, eliminando el párrafo segundo de la fracción II del artículo 116. La posibilidad de reelección del diputado local quedará así subordinada a la expresión autónoma de cada Constitución estatal y, según el caso, a los términos y acotaciones que la misma imponga.
Para el caso del Distrito Federal y con base en lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución, las disposiciones que para los diputados federales se establezcan (es decir, la posibilidad de hasta tres reelecciones inmediatas) aplicarán para los diputados locales a la Asamblea Legislativa.
La iniciativa busca otorgar mayor poder al ciudadano quien, a través de su voto, tendrá la posibilidad de sancionar o premiar al legislador según el desempeño de sus funciones.
Sugiere también que el representante popular tenga el derecho a ser evaluado por el mérito de las funciones desempeñadas y la obligación inherente de rendir cuentas ante los ciudadanos. Le otorga, de igual modo, el derecho a competir nuevamente por la candidatura para el cargo en cuestión, pues es obvio que no se busca la reelección automática, sino con base en los lineamientos del partido político que en su caso lo postule y, desde luego y más importante, en función de la elección que los ciudadanos realicen en las urnas.
La posibilidad de reelección inmediata bajo un sistema electoral mixto como lo es el mexicano, garantizaría también maximizar sus ventajas representativas. Permitiría, independientemente del principio de elección del que procedan, la permanencia de legisladores con las habilidades, la experiencia y el conocimiento de temas específicos que darían continuidad a una labor profesional del Congreso, concretando así asuntos de interés nacional que requieren de un mayor espacio de tiempo para ser analizados y, en su momento, definidos.
Es evidente que la restricción a la reelección legislativa se introdujo en un momento en que una de las prioridades del país era su estabilización y la conformación de un nuevo arreglo político que facilitara la transición hacia un poder civil, permanente y sujeto a reglas e instituciones fuertes.
Si bien siempre será permanente la necesidad de contar con instituciones consolidadas, es indiscutible que hoy no subsisten las razones que dieron origen a la modificación de los artículos 59 y 116 de la Constitución en 1933. Antes bien, el fortalecimiento del Poder Legislativo en México demanda hoy legisladores capaces y expertos que den continuidad, seriedad y profesionalismo a la labor del Congreso.
Hoy existen garantías de equidad en la competencia electoral; la democracia está en vías de consolidación y ya ha logrado la apertura de nuevos espacios para dar cauce a la diversidad política que prevalece en México. El Senado de la República señaló en 1965 la necesidad de esperar tiempos futuros para valorar la medida en función de los avances democráticos. Hoy ha llegado ese momento. Oponerse a la posibilidad de la reelección de diputados, senadores y legisladores locales es apostar a la continuación de un sistema que ya no responde a las expectativas del país y de los ciudadanos.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 59 y 116, a fin de derogar el párrafo segundo de su fracción II, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos de manera inmediata hasta por un periodo adicional. Los diputados podrán ser reelectos hasta en tres periodos consecutivos.
Los senadores y diputados que en cualquier momento hayan fungido como propietarios durante los periodos señalados en el párrafo anterior, no podrán ser electos como suplentes para el inmediato siguiente.
Artículo 116.……
I...
II... (se deroga el párrafo segundo)
III. a VII....
Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Diputados: Rogelio Carbajal Tejada (rúbrica), Carlos Navarro Sugich (rúbrica), César Camacho Quiroz (rúbrica), Miguel Ángel Jiménez Godínez (rúbrica), Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), Patricia Castillo Romero (rúbrica), José Manuel del Río Virgen (rúbrica), Adolfo Mota Hernández (rúbrica), Érika Larregui Nagel (rúbrica), Jorge Zermeño Infante, Eduardo de la Torre Jaramillo (rúbrica), Francisco Santos Arreola (rúbrica), Pilar Guerrero Rubio (rúbrica), Luis Gustavo Parra Noriega (rúbrica), Mario Eduardo Moreno Álvarez (rúbrica), María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Liliana Carbajal Méndez (rúbrica), Esmeralda Cárdenas Sánchez (rúbrica), María Sofía Castro Romero (rúbrica), Luis Fernando Rodríguez Ahumada (rúbrica), José Antonio Díaz García (rúbrica), Violeta del Pilar Lagunes Viveros (rúbrica), Luis Alonso Mejía García (rúbrica), Miguel Ángel Monraz Ibarra (rúbrica), Rocío del Carmen Morgan Franco (rúbrica), María Eugenia Campos Galván (rúbrica), José Guadalupe Rivera Rivera, Luis Gerardo Serrato Castell (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica), Alberto Vázquez Martínez (rúbrica), Jaime Verdín Saldaña (rúbrica), Martha Cecilia Díaz Gordillo (rúbrica), Jesús Arredondo Velázquez, Felipe Díaz Garibay (rúbrica), Leonardo Magallón Arceo (rúbrica), Silvia Emilia Degante Romero (rúbrica), Efraín Arizmendi Uribe (rúbrica).♦
