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[14] Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Agraria en Materia de Protección a Monumentos y Zonas Arqueológicas, a cargo de los Diputados Ramón Ignacio Lemus Muñoz Ledo, José Luis Espinosa Piña, María Elena de las Nieves Noriega Blanco Vigil y Felipe Díaz Garibay del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentado en el Salón de Plenos de la Comisión Permanente en el Senado de la República el miércoles 16 de julio de 2008.
El suscrito, diputado José Luis Espinosa Piña, en nombre propio y de los diputados Ramón Ignacio Lemus Muñoz Ledo, María Nieves Noriega Blanco Vigil y Felipe Díaz Garibay, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, integrantes de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
A pesar de los avances para el sector agrario por la reforma del 6 de enero de 1992 al artículo 27 constitucional, en dicha modificación no se previó expresamente la protección al patrimonio cultural arqueológico asentado en las tierras ejidales o comunales.
Conforme a lo dispuesto por la fracción XX del artículo 27 constitucional, la Ley Agraria fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la norma.
Con esta disposición constitucional, los vestigios arqueológicos pueden pasar al dominio pleno de los ejidatarios, y en caso de que lo desearan, pudieran cambiar el régimen de propiedad privada o asociarse con terceros.
La Ley Agraria vigente permite la adopción del dominio pleno sobre las parcelas, para lo cual el ejido debe incorporarse al recientemente desaparecido Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), sustituido ahora por el Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regularizar (FANAR),1 y de esta manera, si así lo decide la asamblea ejidal, ésta podrá autorizar a los ejidatarios para que obtengan el dominio pleno.
A partir de que se adquiere el dominio pleno y que el Registro Agrario Nacional ha expedido el titulo de propiedad respectivo, éste deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad de la correspondiente entidad federativa, lo que trae como consecuencia que las tierras dejen de ser ejidales y queden sujetas a las disposiciones del derecho común.
Según datos del Registro Agrario Nacional, existen en el país 27 mil 664 ejidos y 2 mil 278 comunidades, que en conjunto suman 29 mil 942 núcleos agrarios. Los ejidatarios y comuneros se estima poseen aproximadamente 9 millones de parcelas y solares que cubren más de la mitad del territorio nacional.
Si bien es cierto que uno de los efectos de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra fue el que los campesinos estuviesen dispuestos a invertir en acondicionar sus tierras para lograr una mejora en la producción, lo que se refiere principalmente a realizar acciones de despiedre y nivelación en las tierras; también lo es que, la Ley Agraria permite y fomenta dichas actividades sin establecer un régimen especial respecto de los sitios y zonas arqueológicas.
En consecuencia, al carecer de una protección jurídica adecuada, dichos sitios han sido sometidos a actividades de despiedre, utilización de maquinaria pesada y trabajos intensos para preparar las tierras para su cultivo o incluso, para su incorporación a zonas urbanas, lo que ha causado graves daños a importantes sitios contribuyendo a la desaparición y destrucción de nuestro patrimonio arqueológico.
Ahora bien, los sitios y zonas arqueológicos se encuentran protegidos por la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, sin importar el régimen de propiedad donde se encuentren; sin embargo, lo que está sucediendo en la realidad es que como la mayor parte de la población desconoce las disposiciones contenidas en dicho ordenamiento, realiza actividades en su propiedad como mejor considera, lo que en muchas ocasiones implica la destrucción de vestigios arqueológicos, el saqueo de piezas y la comisión de otros delitos graves del orden federal.
La autoridad responsable de la protección del patrimonio arqueológico es el Instituto Nacional de Antropología e Historia, quien de acuerdo con el reglamento de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, organizará o autorizará asociaciones civiles, juntas vecinales, y uniones de campesinos como órganos auxiliares para impedir el saqueo arqueológico y preservar el patrimonio cultural de la nación.
A pesar de estar claramente identificadas las autoridades competentes para la protección del patrimonio arqueológico, la falta de recursos para adquirir terrenos privados, la falta de coordinación en los ámbitos municipal, estatal y federal, así como la caótica y conflictiva cuestión agraria son los obstáculos que enfrenta el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) en las 39 mil 305 zonas arqueológicas registradas en el país, de las cuales sólo 173 están abiertas al público, es decir, menos de 1 por ciento.
A la problemática anterior se suma el saqueo, el ambulantaje, los intereses particulares, la falta de vigilancia y los daños que presentan algunos de los monumentos precolombinos.
Sin embargo, la mayor problemática se centra en la propiedad de los predios donde están asentados los vestigios arqueológicos, y es que desde la creación del INAH en 1939, el instituto sólo ha adquirido 61 predios, lo que representa que casi todos los sitios con riqueza prehispánica se encuentran a merced de los especuladores inmobiliarios y desarrolladores de espacios turísticos.
Hace unos meses el presidente Felipe Calderón anunció un programa de rehabilitación de las 173 zonas arqueológicas abiertas al público, de las cuales sólo 47 cuentan con decreto del Ejecutivo que las declara monumento arqueológico.
De éstas, sólo Tula es propiedad de la federación, pues las demás presentan diversos regímenes de tenencia de la tierra (federal, estatal, municipal, ejidal, comunal o privada).
Asimismo, el presidente anunció la apertura de diez sitios prehispánicos más durante su administración: Chapa de Corzo, Lagartero y Plan de Ayutla, en Chiapas; Peralta y La Cañada de la Virgen, en Guanajuato; Pañu, en Hidalgo; Tehuacalco, en Guerrero; Las Ventanas y Teul, en Zacatecas, así como Santo Nombre, en Puebla.
La presente iniciativa parte de la premisa que para lograr la protección y preservación del patrimonio arqueológico que se encuentra ubicado dentro de ese régimen agrario, se deberá delimitar adecuadamente los sitios y zonas arqueológicas, acordando para ello en las actas de asamblea y en los planos ejidales que dichas áreas delimitadas corresponderán al uso común del ejido.2
Lo anterior implica, según lo dispuesto en la Ley Agraria vigente, que dichas zonas y sitios arqueológicos permanecerán como parte inalienable del ejido, con las restricciones al uso del suelo que determinen convenientes las autoridades representantes del Instituto Nacional de Antropología e Historia encargadas del programa en la entidad.
En estrecha relación con lo anterior, para alcanzar una efectiva protección y preservación del patrimonio arqueológico es fundamental la participación activa del INAH con las comunidades, ya que el recurso más importante para su conservación es lograr la concienciación de los pobladores sobre la riqueza del patrimonio y su importancia como factor de identidad nacional y regional, en ejercicio de las facultades que le otorga la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicas.
En el reglamento se habrá de prever que en caso de que las comunidades en las que se celebraron acuerdos, que no se incorporaron al Procede, ahora a cargo del FANAR, o donde el programa certificó antes de que el INAH se incorporara a los trabajos de manera conjunta y cuando las actividades del Procede concluyan, como es el caso, será preciso que el INAH mantenga planes permanentes de trabajo y concienciación con las comunidades, celebrando conjuntamente los acuerdos necesarios para la conservación de los sitios y zonas arqueológicas mediante restricciones de uso de suelo, al tiempo que se continúa con tareas de delimitación de los sitios y zonas arqueológicas para su incorporación al Catálogo e Inventario de Zonas Arqueológicas.3
El INAH deberá ejercer la facultad que le asigna la Ley de sensibilizar a la población acerca del valor de nuestro patrimonio arqueológico, y deberá lograr acuerdos con las comunidades para que no se proporcionen servicios públicos y de infraestructura para asentamientos humanos, tales como agua, alumbrado, teléfono o pavimentación de calles en los sitios y zonas arqueológicas y trabajar en forma coordinada con las autoridades estatales en los planes de desarrollo urbano para establecer el uso que se dará a las zonas arqueológicas que forman parte de las zonas urbanas.
Ante el gran acervo arqueológico que posee nuestro país, la política no debe enfocarse ni a la expropiación, ni a la adquisición de tierras ya que el hecho de restringir el usufructo de una parcela, implicaría en muchos casos dejar sin sustento a una familia y, con el paso del tiempo, las tierras permanecerían ociosas o en abandono sin que a las comunidades campesinas se les permitiera hacer uso de ellas para obtener un medio de subsistencia.
Para proteger nuestro patrimonio cultural es imprescindible que las tierras donde se encuentren zonas arqueológicas que no están habilitadas y abiertas al público considerando su uso potencial, sean utilizadas únicamente para cultivos que no dañen los contextos arqueológicos, o para otras alternativas de uso de suelo que permitan la preservación y conservación de los vestigios. Estas tierras no deben permanecer ociosas y el INAH es la autoridad que debe proponer alternativas viables para su utilización con la menor afectación para los sitios.
En tal virtud, propongo ante ustedes la presente iniciativa que reconoce la aportación intelectual de los estudiosos del tema, Daniela Rodríguez Herrera y el Doctor Jaime Allier Campuzano, tomando sus respectivos planteamientos de reformar la ley vigente para lograr una efectiva protección del patrimonio arqueológico.
Generemos las condiciones legales que faciliten la intensa labor por parte de los arqueólogos del INAH para concienciar a las comunidades y núcleos ejidales sobre la importancia de proteger su pasado indígena a través de la conservación de la herencia cultural, buscando en todo momento incorporarlos de manera activa en su preservación y protección.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 2, 5, 29, 48 y 59 de la Ley Agraria, en materia de protección del patrimonio arqueológico
Artículo Primero. Se reforman los artículos 2, 5, 29, 48 y 59 de la Ley Agraria, para quedar como sigue:
Artículo 2. ...
El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano, el equilibrio ecológico y la protección al patrimonio arqueológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos y demás leyes aplicables.
Artículo 5. Las dependencias y entidades competentes de la Administración Pública Federal fomentarán el cuidado y conservación de los recursos naturales y culturales y promoverán su aprovechamiento racional y sostenido para preservar el equilibrio ecológico y el patrimonio arqueológico; propiciarán el mejoramiento de la condiciones de producción promoviendo y en su caso participando en obras de infraestructura e inversiones para aprovechar el potencial y aptitud de las tierras en beneficio de los pobladores y trabajadores del campo.
Artículo 29. ...
Previa liquidación de las obligaciones subsistentes del ejido, las tierras ejidales, con excepción de las que constituyan el área necesaria para el asentamiento humano, serán asignadas en pleno dominio a los ejidatarios de acuerdo a los derechos que les correspondan, excepto cuando se trate de bosques, selvas tropicales o zonas arqueológicas. La superficie de tierra asignada por este concepto a cada ejidatario no podrá rebasar los límites señalados a la pequeña propiedad. Si después de la asignación hubiere excedentes de tierra o se tratare de bosques, selvas tropicales o zonas arqueológicas pasarán a propiedad de la nación.
Artículo 48. Quien hubiera poseído tierras ejidales, en concepto de titular de derechos de ejidatario que no sean destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques, selvas o zonas arqueológicas, de manera pacífica, continua y pública durante un periodo de cinco años, si la posesión es de buena fe o de diez años si fuera de mala fe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela.
...
...
Artículo 59. Será nula de pleno derecho la asignación de parcelas en bosques, selvas tropicales o zonas arqueológicas.
Transitorios
Articulo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Articulo Segundo. La autoridad administrativa deberá de adecuar sus Reglamentos Administrativos en un periodo de 6 meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto a efecto de hacer efectivas estas disposiciones.
Notas
1. El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares dejó de existir después de 14 años y de haber cumplido el compromiso de atender a la totalidad de los núcleos agrarios legalmente constituidos en el país. Lo anterior mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de noviembre de 2006.
2. Ley Agraria y protección del patrimonio arqueológico, Rodríguez Herrera, Daniela, en Derecho patrimonial cultural mexicano. Allier Campuzano, Jaime.
3. Es importante mencionar que por diversos problemas existen 2 mil 421 núcleos agrarios; no alcanzaron los beneficios que prestaba el Procede. En lo sucesivo será el FANAR quien prestará el apoyo técnico, jurídico y operacional en los ejidos tanto de nueva creación como en los que resuelvan sus problemas jurídicos, materiales, sociales o bien, manifiesten su anuencia para regularizar sus tierras. Lo anterior de acuerdo con la asignación establecida por el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 días de julio de 2008.
Diputados: Ramón Ignacio Lemus Muñoz Ledo, Felipe Díaz Garibay, José Luis Espinosa Piña, María Nieves Noriega Blanco Vigil (rúbricas).♦
