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[11] Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada en el Salón de Plenos de la Comisión Permanente en el Senado de la República el miércoles 21 de mayo de 2008.
El que suscribe, Diputado Federal Felipe Díaz Garibay, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la presente LX legislatura, con fundamento en lo dispuesto enla Fracción IIdel Artículo 71, 72 y 78 dela Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, así como por lo dispuesto porla Fracciónprimera del artículo 26 dela Ley Orgánicadel Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 55 fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de este honorable Pleno, el presente Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 115 dela ConstituciónPolíticade los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Tomando en consideración que, en 1917 el constituyente de Querétaro sentó las bases de la libertad municipal, en términos políticos, al establecer en nuestra Carta Magna que cada municipio sería administrado por un ayuntamiento de elección popular directa a través de comicios justos y democráticos, que no habría ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. Con esta disposiciónla Constituciónfederal establecía principios generales a los que las legislaturas locales deberían apegarse para desplegar los sistemas electorales municipales de sus respectivos estados. Quedaba atrás la elección indirecta de los ayuntamientos y se obligaba a las Constituciones estatales a que incorporaran la elección directa de las autoridades municipales en todos los municipios del país.
Con los años el artículo 115 dela Constituciónfederal ha sido objeto de varias reformas, algunas de las cuales han modificado las bases de los sistemas electorales municipales, pero no han tocado el punto neurálgico de un cambio ahora necesario en cuanto a la calidad y profesionalización de los dirigentes municipales al permitir su permanencia en los cargos y los medios necesarios para que estos se acerquen aun mas a los ciudadanos y cumplan eficazmente sus funciones.
Las reformas más importantes a este precepto constitucional y que directamente han alterado las características de la integración de los ayuntamientos son:
a).- La que incorporó el principio de no reelección para el periodo inmediato de los miembros del ayuntamiento (Diario Oficial, 29 de abril de 1933).
b).- El derecho a la mujer a votar y ser votadas en elecciones municipales (Diario Oficial, 12 de febrero de 1947).
c).- La inclusión del principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios con 300 000 o más habitantes (Diario Oficial, 6 de diciembre de 1977). La reforma política también incluyó la reforma del artículo 41 dela Constituciónen el que se estableció el derecho de los partidos políticos nacionales a participar en elecciones estatales y municipales.
d).- La extensión del principio de representación proporcional en la integración de los ayuntamientos de todos los municipios del país (Diario Oficial, 3 de febrero de 1983).
Curiosamente, cuando las reformas de 1933, 1947 y 1977 fueron debatidas en el recinto parlamentario, los diputados siempre hicieron énfasis en la necesidad de una reforma integral, mucho más ambiciosa, que realmente garantizara de manera efectiva la libertad política y económica de los municipios, de hecho el espíritu del Diputado Constituyente se centró en el debate de este fundamental tema.
Las reformas del 17 de Julio de 1999 al Artículo 115 Constitucional, por su parte, atienden también a puntos trascendentales como son el reconocimiento de diversas competencias exclusivas del Municipio; el reconocimiento del Municipio como ámbito o nivel de gobierno; el otorgamiento de mayor protección al Municipio no solo de autoridades intermedias, sino de cualquier organismo distinto a los ayuntamientos o a los que por sí, generen; la creación de la figura de Leyes Estatales en materia Municipal, delimitadas a un objeto cuyo contenido se enumera en cinco incisos, de lo que se destaca que la ley no va a poder ir más allá del objeto Constitucional, propiciando el robustecimiento de las capacidades reglamentarias, cuasilegislativas o materialmente legislativas, de los Ayuntamientos; en este último aspecto destacó, por ejemplo, que para la desincorporación y disposición del patrimonio inmobiliario municipal o la realización de actos que comprometan al municipio más allá del periodo del ayuntamiento de que se trate, dichas determinaciones no serán a cargo de la legislatura sino de las dos terceras partes de los miembros de un ayuntamiento.
Con esta misma reforma se actualizan algunos de los conceptos de la fracción III, destacando que las materias que ahí aparecen son por principio competencia exclusiva de los Municipios y no concurrente con el Estado, por ejemplo, que el agua potable, obra pública (calles, parques, jardines, y su equipamiento), policía preventiva, y otros más, son exclusivamente municipales, y ya no concurrentes con el estado, salvedad del mecanismo de subsidiariedad; las materias exclusivas Municipales se entendieron en su doble carácter de función y servicio público en su caso, por ejemplo, en materia de agua potable o limpia, no se trata de solo "prestar" el servicio sino de ejercer su función de autoridad, reglamentaria, de promoción y desarrollo y participación comunitaria; se establecieron mecanismos subsidiarios mediante los cuales cada Municipio puede transferir al Estado algunas funciones o servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los Ayuntamientos; se eliminó la limitante que para la asociación en la prestación de servicios o ejercicio de funciones existe, tratándose de Municipios de distintos Estados; se incorporó al pago de predial al sector paraestatal, así como los bienes públicos utilizados por particulares (concesión); por último se garantizó para el Municipio el derecho de iniciativa en materia tributaria, facultándolo para proponer a la legislatura para cada municipio en lo individual, todos los elementos de sus contribuciones fiscales.
Sin embargo la última reforma al artículo 115, no incluyó modificaciones que impactaran directamente el perfil de los sistemas de representación para los gobernantes municipales como bien hubiera sido prolongar el tiempo de la gestión de sus encargos.
El arraigo de los partidos nacionales en el ámbito municipal, así como también una fuerte competencia en las elecciones municipales y la alternancia como un hecho cotidiano en la vida política local nos demuestra ahora que, el municipio ya no puede ser considerado como sucedió, durante muchos años, únicamente como una demarcación territorial o administrativa, una célula básica o un nivel de gobierno cercano al ciudadano; es el momento de que sea reconocido, cabalmente, como una entidad política que requiere de lideres bien preparados, que mas allá de sensibilidad política, les es indispensable hoy también esa sensibilidad social que solo se obtiene con el trato diario y la relación estrecha, y no precisamente breve, entre gobernados y sus autoridades.
En cuanto al marco de representatividad que establece el artículo 115 constitucional para generar modelos de representación política deberíamos de preguntarnos lo siguiente: ¿Los reclamos del municipio libre se ven satisfechos con la alternancia en el ámbito municipal y la garantía del sufragio efectivo? ¿o se requiere de una reforma constitucional para eliminar los defectos actuales de los modelos de representación vigentes?.
En nuestro país, haciendo énfasis al régimen federal, no contamos con una ley nacional que establezca las bases de los sistemas electorales municipales, sino que cada estado puede optar por diferentes modelos de representación política en el municipio, aunque en los hechos los modelos vigentes derivados de procesos de elecciones municipales en que participan partidos políticos son muy similares entre un estado y otro. A diferencia de otros estados federales, como Alemania y Estados Unidos, en los que no sólo encontramos diferencias entre los modelos de gobierno municipal entre una entidad federativa y otra, sino que en un mismo estado coexisten diferentes modelos de representación, por ejemplo gobierno por comisión, gobierno por gerente, órgano colegiado con alcalde débil o con alcalde fuerte, en México el perfil predominante de la integración de los ayuntamientos, con excepción de los que se eligen por la modalidad de usos y costumbres, tiene las siguientes características: elección por el mecanismo de la planilla bloqueada y cerrada; sólo tienen derecho a registrar planillas los partidos políticos nacionales o estatales, y una duración del periodo de gobierno de tres años;. Lo que cambia es el tamaño, en cuanto a número de miembros, de los ayuntamientos, el peso de los puestos de mayoría relativa y de representación proporcional en el cabildo y las fórmulas para distribuir las regidurías de representación proporcional.
Prueba de todo lo anterior es que de1917 ala fecha los estados han modificado el periodo de sus ayuntamientos. En los años posteriores al constituyente de 1917 el periodo del gobierno municipal variaba entre uno y dos años, con la posibilidad de la reelección en algunos de los estados.
Actualmente, el periodo de gobierno de los ayuntamientos es de tres años, a pesar de que dicha disposición no aparece enla Constituciónfederal, sino en las Constituciones estatales, y demás leyes locales regidoras de la vida orgánica municipal. Los congresos locales tienen la facultad de decidir el periodo de sus ayuntamientos, sin que se haya pensado en una reforma al artículo 115 constitucional en cuanto al tiempo que ha de durar en su encargo el presidente municipal, hasta ahora.
El proyecto que hoy les presento, encaminado a una reforma municipal de fondo y que bien toca los temas de la democracia y la representación política en los municipios atiende a la reflexión de una mejor y más justa visión en cuanto ala Pluralidady proporcionalidad dentro del cabildo; diversificación de los mecanismos de elección y, la prolongación del tiempo de mandato de los presidentes municipales emparejándola al tiempo del que goza el gobernador de cada entidad federativa para cumplir con su encargo y desde luego, al del Ejecutivo Federal.
En este sentido, considero pertinente recordar que el Presidente Municipal es la cabeza del ayuntamiento, es un funcionario público electo por voto popular encargado de ejecutar las disposiciones y acuerdos del mismo ayuntamiento; es el órgano administrativo básico (ejecutivo) de gestión, que dentro del municipio realiza un núcleo importante de actividades políticas, jurídicas y sociales de tipo local, determinadas por los ordenamientos jurídicos[1], por la realidad social y por el impulso de su personalidad.
Hoy, me manifiesto por la conveniencia de revisar las ventajas de ampliar el periodo constitucional de los presidentes municipales, a partir de los beneficios en relación con la elaboración, instrumentación, alcance y continuidad de las políticas públicas municipales, la prolongación de la gestión de la figura del presidente municipal debería ser vista como un factor que podrá incrementar el desempeño y la eficacia de las autoridades electas por la ciudadanía.
Esta reforma se rompería el círculo vicioso de alterar la representación política forzosamente cada tres años, prolongándolo al mismo tiempo que cada gobernador tiene para cumplir con su encargo constitucional, la reforma permitiría no sólo disminuir el costo del aprendizaje de los representantes populares, sino capitalizar la experiencia no sólo en el circuito de la administración (servicio civil de carrera), sino también en la pista de la representación política, otra de las ventajas en pro de esta reforma es la disminución de los costos que cada trienio se destinan a las campañas y procesos electorales a fin de conseguir un ahorro para la elección de presidentes municipales de hasta en un 50% en relación a la temporalidad entre cada gobierno estatal; contribuiría, también, a evitar el reclamado desgaste electoral del ciudadano producto de su asistencia prácticamente permanente a tantos comicios.
El contexto actual de México hoy es muy diferente al que sufrimos antaño producto de la falta de verdaderos sistemas democráticos de representación proporcional: contamos con un sistema de partidos políticos competitivos y la garantía del sufragio efectivo, por tanto creo conveniente la llegada de esta reforma, que repercutiría enormemente en el fortalecimiento del Principio de Representatividad en el ámbito municipal; se busca, fundamentalmente, dar mayor continuidad y permanencia a los programas de gobierno y disminuir el costo de aprendizaje de cada administración, y aprovechar la experiencia adquirida en las etapas iniciales de la administración municipal; por ello, debe revisarse a la luz de la ampliación del periodo de gobierno del presidente municipal así como la instauración del servicio civil de carrera en el ámbito municipal; el presidente municipal tiene amplias competencias que requieren de una ejecución sustentada en la eficiencia y la eficacia, atributos que, por desgracia, pocas veces se puede adquirir en tres años de servicio la suficiente experiencia.
Considero que, si se adiciona y reforma una disposición al artículo 115 constitucional en sentido de incrementar el periodo de gobierno de los presidentes municipales, se abriría la posibilidad de administraciones de seis años de mayor calidad, sin la necesidad de recurrir a la tan pretendida figura de la reelección inmediata.
En este sentidola Comisión Nacionalde Asuntos Municipales en 1996, se pronunció por ampliar el periodo de gobierno municipal a cuatro años, con la finalidad de ampliar las oportunidades de consolidar los programas en el ámbito municipal, sin embargo la idea de la ampliación de la duración de los gobiernos municipales de tres a cuatro años, resulta poco practica ya que en esta modificación las desventajas podrían ser mayores que los beneficios por la cuestión de que las elecciones de presidentes municipales a la larga serán tan disparejas en relación a la de los gobernadores y diputados locales que sus costos resultaran muy altos y complejos. De igual manera se ha reivindicado la ampliación del periodo constitucional de los ayuntamientos, pero sin definir a cuántos años lo cual puede permitir que, cada entidad federativa decida el total de los años que durara la gestión de los Presidentes Municipales, los cuales podrían ser dispares entre cada una de las entidades cuestión que tampoco debe considerarse por las mismas cuestiones de retroceso que nos resulta de la reelección, ya que en este supuesto normativo cada estado decidiría el plazo de gestión para cada presidente municipal provocando costos innecesarios de campañas y elecciones dispares con otros procesos electorales; por tanto, lo mas útil es una prolongación en el encargo de presidente municipal empatándolo con el de los gobernadores e igualando así una temporalidad de la que cada dirigente dispondrá para realizar mejores gestiones. El período de los regidores continuaría inamovible pero, en salvaguarda del Principio de Representatividad, pueden ser elegidos en concurrencia con la elección de los Congresos Locales.
No hay que olvidar que, actualmente en 28 estados de la república, la elección de diputados locales, ayuntamientos y gobernadores cada seis años, se realiza simultáneamente. En Guerrero, coincide la elección de ayuntamientos y diputados locales, pero no con la de gobernador cuando se realizan en el mismo año. En Hidalgo y Oaxaca las elecciones municipales se efectúan en una fecha diferente a la elección de los diputados locales y cuando es el caso, de gobernador.
El costo de crear un proceso electoral especial para llevar a cabo las elecciones municipales es muy alto, tanto en términos financieros, de logística, como humanos; esfuerzo que, por lo que resulta lógico, solo se podría compensar con una verdadera calidad en cada gestión que sólo sería posible mediante la extensión del periodo de gobierno por tres años más a cada ejecutivo municipal ya que esto implica un tiempo sustantivo para garantizar la continuidad en las políticas promovidas desde este nivel de gobierno.
Esta es la motivación que me conduce a proponer que en el orden constitucional se establezca la ampliación del periodo de encargo de los Presidentes Municipales para que sea igual al de los Poderes Ejecutivos de los otros dos niveles de gobierno siendo que la iniciación y conclusión de su mandato serían idénticos a los de los gobernadores de cada entidad; los regidores, por su parte, durarían en su encargo tres años al igual que los diputados locales y serían electos en los mismos comicios.
Por lo anteriormente expuesto tengo a bien presentar a este honorable pleno la siguiente:
Iniciativa de Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona el Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
ÚNICO.- Se reforma y adiciona la fracción I del artículo 115 dela Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos para quedar como sigue:
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
TITULO QUINTO
De los Estados de la Federación y del Distrito Federal
ARTÍCULO 115.- Los Estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; durarán en su encargo seis años, con excepción de los regidores cuyo periodo será de tres y serán electos de manera concurrente con las legislaturas locales. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.
II a VIII…………………………………………………………………………………
Transitorios
PRIMERO.- Este decreto entrara en vigor desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial dela Federación.
SEGUNDO.- Atendiendo al principio de irretroactividad consagrado en el Artículo Décimo Cuarto dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presente decreto solo se considerará para la siguiente elección próxima, e inmediata de cada municipio que se lleve a cabo luego de la entrada en vigor del presente decreto, por ningún motivo se podrá extender el tiempo de los Alcaldes ya electos, y que se encuentren en funciones, al momento de la entrada en vigor del presente decreto.
TERCERO.- La entrada en vigor de este Decreto no afectará a los candidatos al cargo de Presidente Municipal que inicien su campaña luego de su entrada en vigor, como tampoco a quienes la hayan iniciado con anticipación.
CUARTO.- Cada uno de los Congresos locales, Contaran con seis meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para modificar su legislación en materia municipal y electoral a fin de ser consecuentes con la aplicación del presente decreto.
Dado en el Salón de Plenos dela Comisión Permanente en la Cámara de Senadores, a los 21 días del mes de mayo del año dos mil ocho.
Diputado Felipe Díaz Garibay (rúbrica)
[1] Véanse Artículo 115 dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Constituciones Políticas de los Estados y Leyes Orgánicas Municipales.♦
